Лекция - Место, роль и правовое регулирование деятельности УПЧ в РФ в системе государственной защиты прав и свобод человека. Аппарат УПЧ в РФ.

Лекция

Место, роль и правовое регулирование Уполномоченного по правам человека в системе государственной защиты прав и свобод человека. Аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Способы государственной защиты прав и свобод.

Несмотря на то, что права и свободы действуют непосредственно, очевидно, что нужно создавать механизм для их реализации и защиты. Потребность в правозащитном механизме возрастает, когда права нарушаются. Помимо деятельности органов государства по защите прав граждан, правозащитный механизм включает в себя борьбу самих граждан за претворение в жизнь предоставленных им законодательством прав и свобод.

Конституции предусматривают возможность человека защищать свои нрава и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Формами защиты прав личности являются:

1) защита прав органами публичной власти;

2) защита прав граждан общественными объединениями;

3) самозащита прав человеком, включающая в себя:

- обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;

- обжалование действий (бездействия) должностных лиц, нарушающих права граждан;

- обращения в средства массовой информации и правозащитные организации, общественные объединения;

- публичные выступления граждан в защиту своих прав;

- обращения в международные органы по защите прав человека.

В правовом государстве одним из наиболее действенных и распространенных способов защиты прав и свобод является судебная защита.

Конституционное право граждан на судебную защиту включает в себя два вида правомочий. Во-первых, материальное содержание этого права (право потерпевшего на возмещение ущерба или вреда, причиненного преступлением либо незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц). Во-вторых, его процессуальное содержание (право на судебный иск, на индивидуальную или коллективную жалобу).

Права человека и их защита в современном мире регулируются не только национальным правом, но и международным. Право каждого на обращение в межгосударственные органы возникает только тогда, когда исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты. Всеобщая декларация нрав человека 1948 г., которая носит лишь морально-политический характер, признает право каждого "на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами". Развивая данное положение, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. закрепляет за каждым человеком право "на справедливое судебное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основе закона". Исходя из этого, все право- и дееспособные субъекты права, проживающие на территории государств, являющихся членами Совета Европы, при исчерпании возможностей защиты своих прав согласно национальному законодательству могут обращаться в Европейский Суд по правам человека.

Государственные органы, осуществляющие защиту прав человека в России.

Все органы российского государства, которые связаны с защитой прав человека, можно условно разделить на две большие группы: во-первых, это органы, для которых защита прав человека является важным, но не основным видом деятельности, и, во-вторых, органы, для которых правозащитная функция является основным видом деятельности. 

К первой группе относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. 

Ко второй группе можно отнести такие специализированные правозащитные органы, как суды, прокуратура, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах.

Органы, относящиеся к первой группе, осуществляют функцию защиты прав человека наряду с другими, не менее важными направлениями своей деятельности.

Президент РФ. В формулировке ч. 2 ст. 80 Конституции РФ о том, что Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, заложена функция Президента как верховного арбитра соблюдения и обеспечения всеми ветвями власти, всеми органами государственной власти РФ, их должностными лицами прав человека. Положение об обязанности Президента РФ защищать Конституцию РФ, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина содержится также в тексте присяги, которую Президент РФ дает при вступлении в должность.

Полномочия Президента РФ в данной сфере выражаются в различных формах. Президент РФ наделен неограниченными правами в области законодательной инициативы, позволяющей ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации конституционных положений, касающихся прав и свобод. Президент РФ также использует право вето и право приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов РФ. Главный смысл создания законов на территории России – это наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Ежегодно Федеральное Собрание принимает около 500 федеральных законов, подавляющее большинство которых в той или иной степени затрагивает права и свободы граждан. В случае принятия российским парламентом неконституционных законов, реализация которых посягает на основные права человека, они могут быть признаны недействующими Конституционным Судом РФ.

В Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определена компетенция законодательного органа субъекта РФ по принятию законов, обеспечивающих защиту прав граждан на его территории. Как известно, "защита прав и свобод человека и гражданина" в соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ закрепляет базовый, основной статус человека, распространяющийся на всех без исключения жителей страны. Ограничивать права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ, можно только федеральным законом и по тем основаниям, которые предусмотрены в ч. 3 ст. 55. Однако предоставление дополнительных благ, льгот, преимуществ жителям того или иного субъекта РФ за счет бюджета данного субъекта является вполне допустимым, не противоречащим конституционным нормам.

Правительство РФ и исполнительные органы субъектов РФ. Одним из важнейших принципов деятельности Правительства РФ является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.

В качестве санкции конституционной ответственности по отношению к Правительству РФ может стать его отставка по инициативе Президента РФ, Госдумы и по его собственной инициативе. Основанием для такой отставки может стать несоблюдение или нарушение прав граждан на территории России.

В задачи органов исполнительной власти субъекта РФ входят исполнение Конституции РФ и федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, законодательства субъекта РФ, разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

К основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ можно отнести осуществление мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка и борьбе с преступностью. Средством влияния на законодательный процесс является предусмотренное конституциями и уставами субъектов РФ право вето высшего должностного лица субъекта РФ, в том числе и на законопроекты субъекта РФ, посягающие на права его жителей.

Органы местного самоуправления. 

Права и свободы человека определяют деятельность местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ). Реализация данного конституционного принципа для органов местного самоуправления означает обязанность подчинить свою деятельность обеспечению прав и законных интересов населения, проживающего на данной территории. Нельзя не отметить, что права человека реализуются главным образом на местном уровне, т.е. там, где человек живет, учится, участвует в выборах, отдыхает. Деятельность органов местного самоуправления в обеспечении прав граждан приобретает, исходя из этого, особую значимость.

Прежде всего это касается обеспечения гласности тех решений, которые принимаются как представительными, так и исполнительными органами местного самоуправления, ведь любое из них в той или иной степени затрагивает права человека. Устав муниципального образования может закреплять дополнительные возможности для обеспечения экономических и социальных прав и свобод жителей муниципалитета. В нем могут быть предусмотрены дополнительные гарантии реализации конституционных прав за счет средств местного бюджета, а в особенности для отдельных категорий граждан.

В большей степени муниципальная деятельность охватывает основные сферы жизни человека: жилищно-коммунальную, охрану общественного порядка, землепользование и природоохранную деятельность, социальное обслуживание, здравоохранение, образование.

Вторая группа органов публичной власти создается государством с одной целью – обеспечить и защитить права человека на данной территории. Это так называемые "специализированные правозащитные органы государства".

Прокуратура РФ. 

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Граждане Российской Федерации считают обращение в органы прокуратуры для защиты своих нарушенных прав в качестве одного из самых действенных способов государственной защиты. В органы прокуратуры РФ ежегодно поступает свыше 1 млн жалоб и заявлений граждан, столько же граждан обращается к прокурорам на личном приеме.

Социальное назначение прокуратуры в современной России заключается в том, что именно в эту инстанцию зачастую идут заявители, не получив удовлетворения ни в органах государственной власти, ни в суде.

Суды. 

Конституционное право на судебную защиту, предусмотренное ст. 46 Конституции РФ, гарантируется каждому находящемуся на территории России человеку. Эта гарантия судебной защиты является важнейшим и эффективным средством реализации провозглашенных в ст. 2 Конституции положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства. 

Право на судебную защиту каждого означает, что им обладает любое лицо независимо от гражданства. Гарантия судебной защиты означает, с одной стороны, право каждого подать жалобу в соответствующий суд и, с другой - обязанность последнего рассмотреть эту жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение.

Обязанность рассматривать жалобы граждан возложена на все виды судебных органов: суды общей юрисдикции, арбитражные суды, военные суды, конституционные (уставные) суды, а также на все без исключения судебные инстанции (первую, кассационную, апелляционную, надзорную).

Наряду с другими судебными органами в защите прав граждан особое место принадлежит Конституционному Суду РФ, который можно назвать последней инстанцией для человека, обращающегося за защитой своих нарушенных прав.

Необходимо отметить, что использование в полном объеме уже имеющегося потенциала правозащитной деятельности судов позволило бы значительно повысить авторитет и самих судебных органов, и государства.

Место и роль омбудсмена в системе государственной защиты прав и свобод человека.

В системе правозащитных органов институт омбудсмена впервые появился в 1809 г. в Швеции, когда была введена новая должность специального парламентского контролера за законностью деятельности администрации. Во многих странах было установлено свое название этого института: Проведор юстиции - в Португалии, Парламентский посредник (медиатор) - во Франции, Коллегия народной правозащиты - в Австрии, Уполномоченный по гражданским правам - в Польше, Адвокат народа - в Румынии, Парламентский комиссар по делам администрации - в Великобритании, Защитник парода - в Испании, Уполномоченный по публичным расследованиям - в Израиле, Уполномоченный Бундестага по обороне - в Германии, Парламентский омбудсмен - в Литве, Уполномоченный по правам человека - в России. Сейчас институт омбудсмена существует более чем в 100 странах мира. 

Основной причиной появления данного правозащитного института является то, что во второй половине XX в. ранее существовавшие механизмы обеспечения социально-экономических прав человека оказались недостаточными для разрешения новой разновидности конфликтов между государством и гражданином.

В системе разделения властей Уполномоченный по правам человека занимает особое место и, по сути, не принадлежит ни к судебной, ни к исполнительной, ни к законодательной власти. Он выполняет публично-представительную функцию, его деятельность распространяется на самую конфликтную сферу общественных отношений - отношений гражданина и государства, особенно гражданина и чиновника. Его деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, но не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Он призван защищать граждан от плохой работы административных органов, выявлять и анализировать сбои в работе органов власти, приводящие к нарушению прав человека, вырабатывать рекомендации о совершенствовании их деятельности в области защиты прав человека.

В России должность федерального Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) предусмотрена в ст. 103 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой Российской Федерации. 

С исторической точки зрения Уполномоченный действовал и до принятия Конституции Российской Федерации, но тогда он назначался указом Президента Российской Федерации и одновременно совмещал должность председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. 

Таким образом, фактической точкой отсчета функционирования данного института в России является принятие 26 февраля 1997 г. Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Двойственная правовая сущность омбудсмена: представитель государственной власти и гражданского общества.

Основная цель деятельности института уполномоченного по правам человека - содействие реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Основные задачи, решаемые на пути к этой цели: 

• восстанавливающая нарушенные права и свободы - исправление допущенной по отношению к человеку несправедливости и восстановление нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими прав и свобод человека и гражданина; 
• посредническая  - предложение сторонам взаимно удовлетворяющего решения проблемы; 
• правотворческая - совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; 
• информационно-воспитательная - просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Уполномоченный по правам человека в РФ не наделен какими-либо властными функциями. Суть функции Уполномоченного иная - этот институт призван создать условия для повседневного предания гласности действий бюрократических структур и чиновников, для ознакомления общества с объективной информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. 

Тем самым приоткрывается определенная возможность для каждого лица, чьи права нарушены или ущемлены, "достучаться" до государственной власти посредством привлечения внимания общественности к проблеме, указания на нее органам власти.

Уполномоченный по правам человека - особый конституционный институт. Базовая функция Уполномоченного - быть арбитром между властью и обществом - обусловливает его независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам. 

Свобода и независимость Уполномоченного при принятии решений, невмешательство в его работу являются непременными условиями его эффективной правозащитной деятельности, гарантиями объективности и беспристрастности. Принимаемые Уполномоченным в рамках его компетенции решения не подлежат обжалованию и пересмотру государственными органами, включая органы правосудия и прокуратуры.

Деятельность Уполномоченного не заменяет и не подменяет деятельность других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан. Она способствует совершенствованию их работы в этой области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действиями или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, и, таким образом, содействует более полной реализации прав граждан.

Функции института уполномоченного по правам человека: 

• контрольная - осуществление независимого контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими; 
• консультационная - информирование указанных органов о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан; 
• координационная - организация согласованных действий различных органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Таким образом, институт уполномоченного по правам человека является государственным органом, который участвует во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридической помощи.

Кроме того, институт уполномоченного по правам человека способствует развитию международного сотрудничества. Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ установлено, что уполномоченный по правам человека может представлять рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации по вопросам его ведения.

Правовые основы деятельности аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Правовой статус Уполномоченного по правам человека и его аппарата определен Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

Так, статья 37:

1. Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат.

2. Рабочий аппарат Уполномоченного осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.

3. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации.

Статья 38

1. Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета.

2. В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата.

3. Уполномоченный самостоятельно разрабатывает и исполняет свою смету расходов.

4. Финансовая отчетность предоставляется Уполномоченным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

5. Имущество, необходимое Уполномоченному и его рабочему аппарату для осуществления их деятельности, находится в их оперативном управлении и является государственной собственностью. Уполномоченный обеспечивается документами, принятыми палатами Федерального Собрания Российской Федерации, документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, иными государственными органами, общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.

Статья 39

1. Уполномоченный утверждает структуру рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях и непосредственно руководит его работой.

2. В пределах сметы расходов Уполномоченный устанавливает численность и штатное расписание своего рабочего аппарата.

Положение о рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (утверждено распоряжением Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 23.10.2017. № 93) определяет функциональные и организационные основы деятельности рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Аппарат осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное, материально-техническое, финансовое и иное обеспечение деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 

Свою деятельность Аппарат осуществляет на основе принципов законности, справедливости, уважения прав и свобод человека и гражданина, беспристрастности при рассмотрении жалоб граждан, открытости и гласности, взаимодействия и сотрудничества с государственными органами, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, международными организациями, занимающимися вопросами соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. 

В своей деятельности Аппарат руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», законодательством Российской Федерации, Положением об Аппарате, распоряжениями Уполномоченного, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. 

Финансовое обеспечение деятельности Аппарата осуществляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в бюджетной смете Уполномоченного на текущий финансовый год и на плановый период.

Структурными подразделениями Аппарата являются Секретариат Уполномоченного и управления. В составе структурных подразделений действуют отделы.

Структурные подразделения осуществляют свою деятельность в соответствии с Положением и положениями о структурных подразделениях.

Руководство деятельностью Аппарата осуществляет Уполномоченный. Непосредственное управление, координацию работы и контроль за деятельностью структурных подразделений осуществляют руководитель Аппарата, первый заместитель руководителя Аппарата, заместители руководителя Аппарата и руководитель Секретариата в соответствии с распределением обязанностей.

Численность, структура и штатное расписание Аппарата утверждаются распоряжением Уполномоченного. В штатное расписание Аппарата включаются должности, предусмотренные Перечнем должностей в рабочем аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. В штатное расписание Аппарата могут включаться должности, не относящиеся к должностям гражданской службы.

Аппарат комплектуется лицами, имеющими высшее образование, кроме замещения должностей категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей, а управления и отделы, рассматривающие жалобы граждан на нарушение их прав и свобод - лицами, имеющими высшее юридическое образование и, как правило, обладающими опытом правозащитной деятельности.

Гражданские служащие Аппарата выполняют обязанности, наделаются правами и несут ответственность в соответствии с законодательством о гражданской службе, законодательством о труде и иными нормативными правовыми актами, регулирующими прохождение гражданской службы, а также настоящим Положением, иными правовыми актами Уполномоченного и должностными регламентами. 

Работники Аппарата выполняют обязанности, наделаются правами и несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде на общих основаниях. 

Назначение на должности гражданской службы в Аппарате, продление гражданским служащим срока службы, освобождение от замещаемых должностей и увольнение с гражданской службы, заключение и расторжение служебных контрактов, а также прием и увольнение работников, заключение и расторжение трудовых договоров осуществляется Уполномоченным в порядке, установленном законодательством о гражданской службе и законодательством о труде. 

Должностные регламенты первого заместителя руководителя Аппарата, заместителей руководителя Аппарата, должностные регламенты гражданских служащих управлений Аппарата утверждаются Уполномоченным по представлению руководителя Аппарата. Должностные регламенты гражданских служащих Секретариата Уполномоченного, помощников и советников Уполномоченного - по представлению руководителя Секретариата.

На период прохождения гражданской службы и работы в Аппарате гражданским служащим и работникам Аппарата оформляются служебные удостоверения установленного Уполномоченным образца.

Руководитель Аппарата назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Уполномоченного. 

Руководитель Аппарата осуществляет непосредственное управление Аппаратом и несет персональную ответственность за выполнение задач и осуществление функций, возложенных на Аппарат, качественное обеспечение деятельности Уполномоченного. 

Руководитель Аппарата организует своевременное и полное выполнение планов работы Уполномоченного и Аппарата, распоряжений, поручений и указаний Уполномоченного; отвечает за полноту и качество материалов представляемых Уполномоченному; организует и координирует работу Аппарата и др.